我国现行的行政诉讼法规定，人民法院审理行政案件，除赔偿诉讼外，不适用调解。这种法律的硬性规定，越来越不适应当前的行政诉讼的发展需要，行政争议一旦处理不好，极易引发更大的矛盾，甚至造成上访，特别是二审法院对行政诉讼进行协调解决，存在着极大的困难。肖扬院长曾经指出“要积极探索和完善行政诉讼和解制度，在不违反法律，不损害国家利益、公共利益、他人合法权益和坚持自愿原则的前提下，尽可能采取协调的方式，促使当事人和好”，这说明最高法院也充分肯定了用协调的方式可以处理行政诉讼案件。近年来，各地法院从构建和谐社会的大局出发，积极探索建立行政诉讼协调机制，努力寻求妥善化解行政争议的有效途径。笔者就建立行政诉讼协调机制的可行性和必要性、适用范围、原则以及具体的设想作一些粗浅的阐述，以期对行政诉讼协调制度的规范化有所裨益。

    一、对行政案件进行协调的可行性和必要性 
    1、虽然《行政诉讼法》规定人民法院审理行政案件，不适用调解，但在理论上行政诉讼协调制度也不乏有其依据。第一、行政合同诉讼和行政赔偿诉讼案件，允许适用调解对当事人的纠纷进行协调是法律规定的；第二、行政机关在行政裁量权限范围内，适当减轻处罚或让步并不损害国家利益、公共利益或者违背法律；第三、行政诉讼的目的是要解决纠纷，达到诉讼的定纷止争效果，而协调无疑是一种解决纠纷的有效手段。 
    2、单纯的行政判决难以达到彻底平息当事人的纠纷。目前行政诉讼中上诉和上访率高，与行政诉讼案件不适用调解协调有直接关系。无论是撤销判决还是维持判决，均可导致不利的后果。撤销行政机关具体行政行为的判决，可能导致有利害关系的第三人不服甚至上访申诉，行政机关出于行政管理的需要，可以重新作出行政行为，对重作的行政行为，相对人还可以再次提起行政诉讼，增加诉讼成本，浪费司法资源。维持的判决，原告上诉的比率非常高，即使败诉方不上诉或上诉后仍维持，因此达不到彻底平息纠纷的目的。 
    3、从审判实践看，在行政诉讼中进行适当的协调，只要协调过程和结果不违反法律、不侵害公共利益，有利于和谐稳定发展，就有构建和创设的现实必要。一是从自由裁量权的使用来看，行政诉讼协调的运用是审判实践的需要，能充分体现定纷止争和案结事了；二是从违法行政当纠来看，行政诉讼协调的运用是我国社会现实的需要；三是从行政追求高效率和低成本来看，行政诉讼协调制度的建立是公正与效率的需要，也符合法院“公正与效率”这个主题。

    二、行政案件审理的现状及存在问题

司法实践中，以庭外协调为主导形式的变相调解一直存在，调解的结果表现为当事人撤诉。 据统计，近年来全国法院一审行政案件撤诉率从未低于收案数的1/3，最高时达到57.3%。榆林市中级法院2006年至2008年共受理一二审行政案件176件，经协调当事人撤诉的只有10件，平均撤诉比率为6％（具体情况详见下表）。

2006——2008年我院行政案件撤诉情况表

可见，我院的行政案件协调工作与全国情况相比较为薄弱，原来的行政审判机制已难以适应当前社会发展的需要，要实现法律效果与社会效果的有机统一，实现案结事了，维护社会的和谐稳定发展，构建和完善行政诉讼协调机制已经显得十分重要。

    目前在我们的审判实践中，行政案件协调工作存在以下突出问题：

    1、行政案件协调工作难度大。与民商事案件相比，一个行政案件往往要协调处理好行政机关、原告以及第三人三方当事人的关系，且法官只能在案外作一些建议和协调工作。导致行政案件难以协调处理的原因主要有以下几点：一目前执法环境较差，行政机关及主要领导的接受司法监督的自觉性不够，往往消极应诉，在协调处理过程中，也不愿配合，更不愿主动纠正或者弥补其具体行政行为的一些瑕疵；二行政相对人法律意识差，不能正确认识案件情况，不能正确认识法律关系，法律地位，分析利害关系，对纠纷处理期望值过高，导致难以协调处理。三部分土地行政案件，由于历史演变复杂，又缺乏有力证据，双方为此曾多次发生过纠纷，积怨较深，无法相互让步达成一致意见。四行政审判队伍不能适应审判任务，对行政协调机制认识不足，重视不够。要搞好行政审判协调工作不仅需要法律专业知识和社会知识，而且还应具备较深的社会阅历、较强的协调能力等综合素质。

2、由于缺少立法上的规范，审判实践中的协调方式存在一些问题：一是可能会使法院丧失独立公正审判的地位和监督行政机关依法行政的功能。人民法院在行政诉讼中既负有权利救济，又负有监督行政机关依法行政的职能，但实践中，为了片面追求协调结案，一些法院不对被诉具体行政行为的合法性做出明确判定，不分清是非的“和稀泥”。二是部分被告为了达到不“败诉”的目的，要么无原则牺牲公共利益，要么胁迫或变相协迫原告接受和解而撤诉。三是部分原告的司法保护被虚置。《最高人民法院关于执行〈中华人民共和国行政诉讼法〉若干问题的解释》第三十六条规定：“人民法院裁定准许原告撤诉后，原告对同一事实和理由重新起诉的，人民法院不予受理”。实践中的一些“和解协议”游离于现行法律规定之外，不具有法律效力。原告撤诉后，一些行政机关或第三人不履行或者不充分履行协议内容，相对人在这种情况下既无权对抗行政机关或第三人，又不能请求司法救济，其请求司法保护的权利被虚置。这些问题亟需通过完善行政诉讼协调制度加以解决。

三、行政诉讼的合法性审查原则与协调解决的关系。

一是通过协调解决行政争议，并不是放弃对行政行为的合法性审查，而是要在查明事实、分清是非，不损害国家利益、公共利益和他人合法权益的前提下做好协调工作。二是处理好自愿撤诉与积极协调的关系。人民法院应当尽可能为化解行政争议创造有利条件，但不能代替当事人表达意愿，更不能强迫当事人接受某种条件。三是正确处理协调与裁判的关系。协调是解决行政争议的有效方式，但并不是所有的行政案件都适用协调，当事人不同意或者和解后又反悔的，应当及时恢复审理，不得当判不判，久拖不结。四是正确处理撤诉与执行的关系。对于符合法定条件的撤诉，人民法院在确认当事人协议效力的同时，应当关注协议的履行，对于按照约定应当即时履行而没有履行的，不能为了结案而急于送达裁定；对于约定到一定期限履行的协议，应当对义务方履行协议的情况进行监督，防止因毁约或者失信而导致循环诉讼。

四、行政诉讼协调机制适用的案件类型
　  以协调方式解决行政诉讼案件，必须正确界定行政诉讼协调的适用范围。我们认为，从案件类型来分，能够协调处理的行政诉讼案件主要包括下列案件：一是具体行政行为有一定的瑕疵，判决撤销或者确认违法，存在一定的负面影响的涉及群体性的、矛盾易激化的案件；二是行政赔偿案件；三是因履行行政合同所引发的案件；四是诉行政机关不履行法定职责，尚需继续履行的案件；五是行政裁决、行政处理案件；六是不服具有一定自由裁量权的具体行政行为的案件；七是法律和政策界限不清的案件；八是其他有协调价值的案件。从维护社会稳定的角度分析，下列案件必须进行协调：

    1、党委、政府交办的案件。对于一些影响当地稳定的行政案件，党委、政府一直是非常重视的。如处理不慎，会引起连锁反映，个别别有用心的人还会针对案件做出一些不明智之举，对政府的威望和声誉造成不好的影响。对这类案件必须要进行协调，要多向党委、政府汇报，制定出恰当的协调方案，尽力将案件解决好。

    2、涉及“三农”的行政案件。涉及农业、农村、农民的案件，直接关系到农民的切身利益。我国是一个农业大国，全国总人口的百分之九十是农民，在建设社会主义和谐社会中，假如农村稳定、农村和谐，可以说达到了全社会和谐。因此，对涉及“三农”问题的行政案件，应尽量适用协调的方式，妥善处理好案件，保护农民的合法权益，维护农村社会稳定。

    3、群体性案件。群体性案件一般涉及的人数众多，主体成份复杂，社会不稳定因素基数大，案件稍微处理不慎便可能产生广泛的社会影响。假如对行政相对人的诉请简单地支持，会损害政府的形象，甚至使政府的方针政策很难落实，导致不稳定因素增加，影响经济发展。假如简单地不予支持，又会使人民群众的利益受到损害，公民、法人或其他组织的合法权益得不到有效保护，还可能引起群体性上访。而采用协调方式妥善处理好它们的争议，无论对政府还是行政相对人都皆大欢喜，其法律效果和社会效果比单纯的裁判要好。

4、涉法上访的案件。上诉、申诉、上访多是近几年来行政案件的一个新的特点，一些当事人只要不满足法院的裁判就上诉、申诉，甚至赴省、进京上访，还有的先不到法院起诉，而是以上访的形式以引起党委、政府、人大等部门的重视，而再到法院起诉。这类案件法院投资的司法资源多，浪费也较大，假如协调好关系，妥善处理，效果会更好。

五、行政诉讼协调应遵循的基本原则
　　1、自愿原则。协调的本质在于始终尊重当事人意志，诉讼协调应出于自愿。在协调程序启动及协调过程中，人民法院应充分尊重行政主体与行政相对人的意愿，不得强迫任何一方接受协调。在行政诉讼中，适用调解由于没有法律上的依据，在实践中出现了某些法官“以压促调”、“以判压调”、“以拖压调”等现象，这种协调不但违背了自愿的原则，也导致了多年来撤诉率、特别是非正常撤诉率的居高不下。由于行政诉讼的特殊性，行政管理相对人对行政机关具有惧怕打击报复等心理，在协调时尤其要注意行政机关是否依权向原告施压，原告接受协调是否出于自愿，法院更不应用明示或暗示的语言、行为给原告施加压力做协调工作。
    2、合法性原则。行政诉讼的目的，是通过监督行政机关依法行政来保护公民、法人和其它组织的合法权益，这种监督功能和保护功能应当是统一的。所以，协调案件既要遵循程序法的规定，又要符合实体法的要求，还要考虑合理性。双方最终达成的和解协议不得损害国家利益、社会公共利益和其他公民的合法权益。法律中有明确限制性规定的，必须在法律规定的范围内进行协商，法律没有限制性规定的，协调不得损害公共利益和他人合法权益。例如，羁束性行政行为不宜适用协调，因行政机关无处分权，不存在自由选择的可能。如有固定标准的行政征收行为引发的诉讼，不宜协调。
　　具体到案件本身，法院在协调前，应对案件事实是否清楚、权利义务关系是否明确进行审查，只有在事清责明的情况下才能进行协调。反之，如果在诉讼中“和稀泥”，搞无原则协调，以牺牲公共利益或他人利益换取和解，或者超出自由裁量权的范围、超出职权范围，则既放纵了行政机关枉法行政，也不利于行政相对人利益的保护。
    3、诚信原则。参加协调的各方当事人在协调过程中应当信守诚实信用原则，促成案件的合理解决。
    4、司法不干预行政原则。协调工作中，人民法院应当尊重行政机关的行政权，对于行政权范围内的事项，不能进行不当干预。
    5、及时高效原则。行政诉讼法除具有保障行政相对人合法权益的功能和价值取向外，同时又要保障行政机关依法行政。高效率是现代行政的一个重要标志与要求，法院对有关行政案件的调解理应富有效率。因此行政诉讼中的协调不仅要坚持合法性原则，与民事诉讼相比还要适度，不能久调不决，影响行政效率。

六、建立行政诉讼协调机制的设想

由于行政诉讼没有协调、调解的法律依据，所以，协调案件没有相应的程序要求，协调案件的材料一般不入卷，协调案件时所做的工作在诉讼卷宗中不显示，更不能在裁判文书中显示，结案方式一律采用裁定准予撤诉。为适应审判工作的要求，协调的主体一般应以人民法院为主，为此，我们提出如下的诉讼协调设想。

   （1）紧紧依靠党委、人大、政府的支持和参与，妥善处理行政争议。行政诉讼案件，凡涉及房屋拆迁、农村土地征用、企业转制、社会保障等群体性案件和政治敏感性强的重大疑难案件，处理时稍有不慎就可能导致集体性上访，造成不好的社会影响，影响社会稳定。当地党委、人大、政府对这类案件也非常重视，希望法院能协调处理，妥善解决。因此，法院应当主动向党委、人大、政府汇报，制定出最佳的协调方案，争取支持，并尽可能由其出面做好协调工作，协调解决好这类案件。

 （2）立案前可以进行指导协调 ，由接待人员解答相关问题 , 根据当事人的诉讼标的是否可诉，诉讼目的是否能够达到，告知其诉讼风险和成本，让其衡量利益得失，劝导当事人尽量自行协商解决，慎重选择诉讼。

 （3）立案后开庭之前，根据双方的诉辩理由及提供的证据，组织证据交换，发现案情简单且能查明的，在确定双方的争议焦点之后，为尽快达到原告的诉讼目的，减轻当事人和法院的诉讼负担，应及时进行协调。
    (4） 在庭审中，法官可以根据庭审查明的情况，审时度势，多做一些法律释明工作，促使被告主动改变或撤销其违法行为，促成缺乏法律依据的原告止诉，抓住机会引导当事人进行协调。

 （5）庭后可以多次做工作，采取灵活多样的方式进行协调。协调可以采用联席会、协调会等方式进行。
    一审、二审期间均可进行协调，但着重点应各有不同。一审期间，因行政机关可以改变原具体行政行为，协调的成功率比较高。二审期间，法院不仅要审查原具体行政行为是否合法，还要审查一审法院认定事实和适用法律是否正确，且二审被告不能改变原具体行政行为，协调难度较大一些。    

 （6）诉讼协调仍应采用合议制。鉴于行政案件涉及到公权力的处分，不同于普通的民事案件，协调时亦应采用合议制，以便充分利用集体的智慧，对案件的事实和适用法律作出准确判断，同时还能发挥合议庭成员互相监督的作用，保证案件公正审理。

  （7）与行政机关建立培训制度。为配合行政机关做好案件的协调工作，法院应定期深入行政机关举办行政执法业务培训班、专题讲座，对行政执法人员进行行政执法培训和指导，提高行政执法机关依法行政的能力和水平，将矛盾和纠纷化解在萌芽状态。            

  总之，行政协调和解方式符合科学发展观的要求，也符合中国实情，我们期待立法的完善，使和解协调在行政审判工作中成为化解矛盾、平息纠纷、促进社会和谐的有力武器。