【内容摘要】公益诉讼制度，是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的行为规范。目前我国虽未建立公益诉讼制度，但很多案例与事实促使我们需要这个制度来完善我们的法律体系，为了使公益诉讼制度在我国司法实践中发挥其应有的作用，应对其进行完备，并进行科学合理的程序设计。

　 【关键词】公益诉讼 公共利益 我国现状

　　1999年10月，美国两名东芝笔记本计算机用户起诉日本东芝公司，美国法院按照集团诉讼受理此案，两名东芝笔记本计算机用户一下子变成了50万名美国用户，最后，东芝公司在开庭前与美国消费者达成和解，总共支付赔偿10亿美元。然而同时受损的中国消费者只是被在计算机上加了一些补救措施后了事。客观现实已向我们提出了建立完善的民事公益诉讼的迫切需求。

　　2007年初，国家环保总局决定对《无极》剧组进行处罚，原因是《无极》剧组在云南拍摄过程中，严重破坏了香格里拉碧沽天池的生态环境。虽然依据他们的行为完全可以对其起诉，但因我国的公益诉讼制度几乎还是空白，按照现行法律规定，提起诉讼的原告必须是与案件有直接利害关系的当事人，但在《无极》之类的事件中，根本找不到合适的起诉主体，因此只能看到这种违法行为逍遥法外。

　　诸如以上案例，目前我国虽未建立公益诉讼制度，但现实生活中属于这种范围的案例已经数不胜数，这些案例不仅在社会上产生了很大反响，同时也引起了法律界对有关公益诉讼的关注和讨论，以至迫切要求建立公益诉讼制度的呼声越来越高。

　　公益诉讼制度概述

　 （一）公益诉讼制度的起源

　　公益诉讼最早起源于罗马，成熟于日、美等发达资本主义国家，又被称为公众利益诉讼、民众诉讼、罚金诉讼等。周楠先生在《罗马法原论》中指出罗马法程式诉讼可分为私益诉讼和公益诉讼，“前者乃保护个人所有权利的诉讼，仅特定人才可提起；后者乃保护社会公共利益的诉讼，除法律有特别规定者外，凡市民均可提起。意大利罗马法学家彼德罗、彭梵得指出：“人们称那些为维护公共利益而设置的罚金诉讼为民众诉讼，任何市民均有权提起它。受到非法行为损害（即使只是私人利益受损）的人或被公认较为适宜起诉的人具有优先权。”在日本，昭和37年制定的《行政案件诉讼法》第5条，把当事人“为纠正国家或公共团体机关的违法行为，以选举人资格和法律上无利害关系之资格所提起的诉讼”作为行政案件的一种诉讼形式，称之为“民众诉讼”

　　在罗马法中，公益诉讼又分为市民诉讼和大法官诉讼。前者由市民法规定，被告所付的罚金库，但起诉者可得一定的奖金。后者为大法官的谕令所规定，被告所金归起诉者所得。如果对同一案件有数人起诉，则由法官选择一人为罗马法之所以授权市民代表社会起诉，是因为罗马当时的政权机构没代这样健全与周密，仅依靠官吏的力量维护公共利益是不够的，因此种方法补其不足。

　 （二）公益诉讼的概念

　　所谓公益诉讼制度，是指任何组织和个人都可以根据法律法规的授权，对违反法律、侵犯国家利益、社会公共利益的行为，有权向法院起诉，由法院追究违法者法律责任的行为规范。也就是说，公益诉讼是法院在当事人及其他参与人的参加下，按照法定程序，依法对于个人或组织提起的违法侵犯国家利益、社会公共利益的诉讼进行审理并判决，以处理违法行为的活动。公益诉讼包括民事公益诉讼、刑事公益诉讼和行政公益诉讼，而不是独立的诉讼形式，其具体属于那种形式的诉讼，应据其案例的具体内容而定。

　 （三）公益诉讼的特征

　　应该说，现代西方国家，尤其是美国，公益诉讼制度已相当地完善和成熟，然而包括我国在内的很多国家目前却还没有存在这种制度，随着司法制度的完善，公益诉讼制度势必会被越来越多的国家接受。相对于私益诉讼，公益诉讼有其明显的特征：

　　1、诉讼目的特殊性

　　在公益诉讼中，原告起诉的出发点在于维护社会公共利益，法律尊严及社会公平正义，而非个人一己私利。其目的是维护国家利益和社会公共利益。与为维护个人和组织自身的合法权益的私益诉讼相比较，公益诉讼的诉讼目的是防止或制裁有关违法行为，以保护国家利益和社会公共利益。

　　2、诉讼主体特殊性

　　公益诉讼的原告是不特定的人。一般是与侵害后果无直接利害关系的任何组织和个人，但古罗马法亦包括有利害关系的人。且如果原告为多人，可由裁判法官选择适宜的人作为原告。因此，公益诉讼当事人中的原告既可以是直接受到违法行为侵害的社会组织和个人，也可以是没有直接受到违法行为侵害的社会组织和个人。即只要违法者的违法行为侵害了国家利益，或侵害了社会管理秩序，对国家或不特定的人的合法权益构成损害或具有损害的潜在可能，任何组织和个人都有权利代表国家起诉违法者，以保护国家利益和公共秩序。　　　  

　　3、公益诉讼成立前提的特殊性

　　公益诉讼成立的前提既可以是违法行为已造成了现实的损害，也可以是尚未造成现实的损害，但有损害发生的可能。与私益诉讼相比较，公益诉讼的成立及最终裁决，则并不要求一定有损害事实发生，只要社会组织和个人有违法行为，不论其是否已给国家、组织和个人带来损失，都可以被起诉并经审理做出判决，由违法者承担相应的法律责任。这样做的原因当然是为有效地保护国家利益和社会秩序不受违法侵害行为的侵害，把违法行为消灭在萌芽状态，而不能让它开花结果。

　　4、公益诉讼涉案范围的特殊性

　　由于是涉及国家利益、公共利益的诉讼，那么所涉案件就有可能涉及各个领域，因此，公益诉讼的涉案范围比较宽泛，可以是民事侵权行为，也可以是行政违法、刑事犯罪活动。

　　5、公益诉讼地位的特殊性

　　公益诉讼的地位体现在对国家机关执法能力不足的补充与协助，而非取代国家机关进行执法活动。其是对有损国家利益、社会公共利益的行为进行防范、监督与打击，是通过司法诉讼的形式对我国执法及监督机关工作的协助。

　　6、诉讼客体的关联性。

　　即侵害公共利益的行为可能是很多组织或个人共同施行的，也可能是在很多组织或个人的纵容下施行的，因此公益诉讼的被告应该是所有与这一行为相关的组织或个人。例如，环境污染行为的被告可以是作为污染源的企业，也可以是主管的环保局或是当地的政府。

　　我国在公益诉讼领域的现状

　　目前，我国对于公益诉讼制度法律上仍是空白，但现实生活中涉及的案例有很多，诸如比如严正学诉椒江区文化局不履行职责案，乔占祥诉铁道部春运期间票价上浮案，葛锐诉郑州铁路分局厕所收费案等。这些案例都表现了我国立法对于公益诉讼制度的缺失。可以说，在我国现行的法律框架里，并没有公益诉讼制度的存在。随着我国社会的发展和法治的进步，民事诉讼应不再局限于保护私人利益，民事司法机能应逐步向保护公共利益扩展。我国市场经济和科学技术的高速发展而导致出现的一系列涉及公共利益的案件，使公益诉讼制度的设立迫在眉睫。

　　各国都在逐渐突破诉讼限于对纯私人权利保护的限制，从重视对具体的群众性受害者的救济到抽象的公共利益迈进，这说明诉讼机能正扩张于公共利益领域。将公共利益置于司法保护下是市场经济和法治发展的必然。无论是英美法系国家还是大陆法系国家，对涉及公益的诉讼都建立了相应的诉讼机制。而我国现行的法律框架里，并没有公益诉讼制度的存在，如果说有的话，也仅仅是《民事诉讼法》第十四条规定的“人民检察院有权对民事审判活动实行法律监督”和《行政诉讼法》第十条规定的“人民检察院有权对行政诉讼实行法律监督”。监督的方式只有一种，就是抗诉。尽管可以扩充检察院的民事行政诉讼检察权，让其可以参加涉及公益的诉讼，甚至可以上诉，但还是不敷使用，因此我国可借鉴英美法系模式，建立具有中国特色的公益诉讼法律制度。　　　　

　　我国对于公益诉讼制度需要的紧迫性

　　众所周知，在公共利益处于无人管理的状态下，每个人都会自觉或不自觉地榨取公共资源为己所用。因此，处于无保护状态下的公共利益是最易受到侵害的。目前，我国公益广泛遭受侵害的现状已经非常严峻，主要表现在以下几个方面：（1）污染环境；（2）破坏生态平衡；（3）侵害广大消费者权益；（4）危害社会公众生命和身体健康；（5）扰乱市场经济秩序，侵害民事公益；（6）国有资产流失；（7）破坏社会公益事业（主要包括文化、教育、医疗、卫生、社会保障等事业）；（8）危害公共安全；（9）侵害其他民事公益。如果这些危害行为不能得到及时纠正，必将对我国的经济安全运行、社会长期稳定、公民身心健康构成严重威胁。而通过设立公益诉讼制度，一方面可以有利于保护国家利益、社会公共利益，进而集体利益和个人利益也可以得到有效的保护；另一方面可以有利于保护弱者，有利于强化对依法行政的监督，从根源上避免上述情形的发生。　

　　诉讼法理论认为，利益受到了损害，受害者就有权向法院起诉，请求司法救济。正如如果另一个牧羊人的羊群吃了你的草地，你可以要求他赔偿一样。但是，公共的草地从理论上而言属于所有的牧羊人，如果它的利益受到了损害，由谁来提起诉讼呢？随着社会公共领域延伸及公共事务数量的增长，我们国家的法律正面临着如是问题。而公益诉讼是解决这类问题的一种诉讼手段，它在中国的出现和发展反映了公共利益保护的紧迫需要。目前我们国家提倡科学发展，可持续性发展，创建社会主义和谐社会，国家应鼓励公民为维护社会健康有序的发展而依法维护国家利益和社会公共利益，而国家利益、社会利益、个人利益是三位一体，休戚相关，密不可分的，因而公益诉讼制度在我国亟待建立。

　　公益诉讼制度在我国的可行性

　　从我国目前的国情看，虽然设立公益诉讼制度有其必要性，但在设立的过程中要注意循序渐进，必须考虑设立的可行性，要有选择的适当放开，应当借鉴而不是照抄照搬西方法治国家的成功模式，这样做的原因是我国法治水平还不是太高，整个社会的法律监督意识还不是太强，如果一味的把公益诉讼的领域扩展，反而会适得其反，因而我国应设立具有中国特色的公益诉讼制度，既要对适格当事人做扩张解释，又要防止当事人滥诉，既要切实保护国家利益和社会公共利益，又要避免诉的利益的无限扩大。

　　公益诉讼制度之所以在古罗马时代已经存在，在近现代西方国家中得到完善发展，在我国亦得到越来越多学者的呼吁，究其原因，其根本在于：作为法律制度整体构建中的一部分，公益诉讼制度自身有其他制度无可比拟，无法替代的优越性：它在某种意义上弥补了法律制度上的缺陷，为提高国民素质、社会稳定、经济发展发挥一定的作用。其运作带来的法律效益远远超过它所随之带来的不足之处，可见，在我国构建公益诉讼是可行的。

　　任何有利害关系的组织或个人都可以对公益诉讼案件提起诉讼。

　　我国宪法规定“公民有参与国家事务管理的权利。”因此，如果我们从国家．社会角度出发，凡是涉及公共利益的行为对每一个公民而言，都应是具有利害关系的。进一步推之，公民通过诉讼程序，向法院直接起诉侵害国家、社会公共利益的行为，并不是对他人私权利加以干涉的行为。故而，我们不能把利害关系局限于直接利害关系。无直接利害关系的人之所以有权起诉侵犯国家利益、社会公共利益的行为，主要因为，起诉人作为国家和社会的主人，有权利维护国家利益和社会公共利益。对侵犯国家利益、公共利益的违法行为，如人人都视而不见，那么个人、组织的利益也必然受到损害。

　　公益诉讼制度的规定可以弥补我国法律制度的不足。

　　作为一国的法律制度不可能完全做到兼而顾之，往往会发生利益的取舍问题，但当我们选择一种利益加以保护时，另一种利益的损害也就在所难免。在法律面临这样的两难处境时，公益诉讼便成为其中一种弥补缺陷的手段。比如在民事诉讼中，我们往往遵循“不告不理”，但在某种不告的行为确实分割了社会公众的利益时，这种再也“忍无可忍”的“公益诉讼”人替法律寻找了一个平衡点。再者，国家机关和公务员的力量是有限的，法律的触角也是无法触及社会的每一个角落的，在法律显得力不从心的“真空地带”中引入公益诉讼行为，无疑是对我国国家执法机关有力的补充，这在建全我们社会法制的今天是很有必要的。

　 （四）公益诉讼制度的规定不会诱发所谓的“诉讼爆炸”。

　　有很多人认为我国如果引入公益诉讼制度，则有可能引起“诉讼爆炸”的问题。当今，在美国，“诉讼爆炸”已成为使法社会学家和国民深感忧虑的社会问题。之所以称之为爆炸，不仅是因为诉讼数量多，能量大，已超过民事诉讼制度的负荷，还因为诉讼及其运作机制已对这个国家的社会生活产生了如此深刻的影响，以致于诉讼竟成为美国社会的一个象征。据统计，我国所有法院每年受理的案件约500万左右，远远还没有达到“诉讼爆炸”的可能，且当今社会，人们一直在呼吁公民法律意识地提高，诉讼与其是个人策略，不如是一种政策机会。可以想象，起诉的人越多，就越能找到幸福；被起诉的人越多，人们就会因惧怕导致相同的命运而对自己行为的负责感越强。简而言之，诉讼越多，世界越近于完美。事实上，比解放实际的受害者更为重要，是为了防止以后权利再度受到践踏，正是基于我国目前的诉讼实际情况及诉讼本身的价值与作用，担心所谓的公益诉讼诱发“诉讼爆炸”似乎是多余的。

　 （五）可以通过程序设计来避免公益诉讼制度自身的不足。

　　每一个制度的设计都不可能是尽善尽美的，公益诉讼在运转的过程中也必然会诱发一些问题的产生。比如权利滥用等的问题，然而这些问题不应该成为我们拒绝它的理由，因为，我们不能因为其存在不足或缺点就放弃它所有的作用与优点，相反，我们应该通过其它手段和途径来完善这个制度，这就需要相关程序的设计来加以保障。我们只需设计有关的权利制约的机制，就能很好地避免很多问题的发生。

　　对于公益诉讼制度的具体设想

　　综上所述，公益诉讼制度对于我国来说是利大于弊的，而且很多案例与事实促使我们需要这个制度来完善我们的法律体系，为了使公益诉讼制度在我国司法实践中发挥其应有的作用，对其进行完备，科学合理的程序设计是必要的，下面针对公益诉讼制度的建构提出几点设想：

　 （一）设立严格的立案审查制度。

　　公益诉讼涉及到公共利益，而且诉讼的提起人又是非利害关系人，为了维持稳定的诉讼秩序，防止“滥诉”，应在法院内部可以设立专门的公益诉讼立案审查委员会，负责此类案件的立案审查，对确实损害公共利益的案件才予以受理，进入诉讼程序。

　 （二）设立预审制度。

　　这是指在审判机关正式受理公益诉讼之前，对公益诉讼人的起诉进行审查，以确保公益诉讼人所控的侵犯公益的行为有事实和法律依据，排除没有事实根据的起诉。必要时，可由人民法院将公益诉讼人、被告召集在一起，在质证和辩论的基础上做出判断，以决定是否立案及以何种类型的案件立案。这样就会避免很多人力物力资源的浪费，也会避免司法浪费。

　 （三）修改有关举证责任的理论。

　　由于公益诉讼的被告相对于公民或社会团体往往处于更强势的地位，而公益诉讼作为个人起诉时，因为自身力量的薄弱而难以满足举证责任的要求，这时就不能简单的依据“谁主张谁举证”的原则来确定举证责任，必要时候，应该由检察院或公安机关来调查或者出具相关证据。

　 （四）不适用撤诉与调解制度。

　　公益诉讼案件原告起诉的目的不是为了自身的私益，而是代表国家、公众为维护公益进行的诉讼，其诉讼权利是国家和公众赋予的，因此原告不能象私益诉讼那样处分其诉讼权利。除非被告已经主动补救了其侵犯公益的行为，否则，原告不能撤回起诉，也不能适用调解，防止出现被告诱使迫使原告撤诉、违法行为依旧存在的现象。

　 （五）诉讼费用应由特殊规定。

　　由于公益诉讼给提起人可能不带来任何的收益，而且出于鼓励公益诉讼的需要，因此提起公益诉讼，应规定原告可以不交纳诉讼费用，当然，对于被告败诉的，则应由对方承担诉讼费用，原告败诉的，则免交诉讼费用。

　 （六）原告胜诉以后应给予一定的奖励。我国关于奖励揭发，检举违法行为有关的单位和个人的规定早已在各类法律中有所出现。在公益诉讼中，公益诉讼人为诉讼花费人力、物力、财力。尽管公益诉讼人提起诉讼之初，是出于对国家和社会事务的关心，但是对于公益诉讼人的这种惩恶扬善，保护国家和公共利益的行为以奖励的形式加以鼓励，有利于更多的公民加入到公益监督的领域，从而形成社会监督这种强有力的外在力量。

　　结 语

　　总而言之，随着我国目前社会的进步和发展，必然会有一些有损国家利益、社会公共利益的行为潜藏或者正在进行中，而公益诉讼制度的引入必然会产生其积极作用，有效地防止或惩制这些行为，因此，我们应当以积极而审慎的态度，让公益诉讼制度在我国扬长避短，这既是我国民主的体现，也是依法治国的重要途径之一，通过公益诉讼制度进一步完善我国法律体系，从而稳妥地推动我国社会的健康发展。