【内容摘要】我国的证券市场是一个"新兴加转轨"的市场，证券监管部门承担着市场监管的职责，也承担着促进市场发展的职责。目前，我国证券监管有许多不尽人意之处，本文从政府集中统一监管、证券市场自律监管和证券行业协会监管的三个角度分析我国证券监管体制存在的问题，比较并借鉴发达国家的经验，并基于此提出了完善我国证券监管体制的政策建议。

　 【关键词】证券监管　 问题　完善

　　证券监管是指有关监管主体依法对证券的发行、交易等活动和参与证券市场活动的主体实施监督管理的一系列活动的总称，其目的是维护证券市场秩序，保障其正常运行。面证券监管体制则是指规范证券市场鉴管主体的机构设置和监管权限划分的制度安排，主要包括四部分内容：一是以何种机构作为监管主体；二是证券监管权力如何按其性质和重要性分配给不同等级、不同种类的监管主体；三是各个监管主体之闻如何实现协调互动，以保证证券监管的高效；因是对各个监管主体的监督约束机制，以防止监管主体滥用监管权力。

　　一、证券监管概述。

　 （一）证券监管的概念。

　　证券监管又被称为证券规制，是指“以矫正和改善证券市场内在的问题为目的，政府及其监管部门通过法律、经济、行政等手段对参与证券市场各类活动的各类主体的行为所进行的干预、管制和引导”。由于证券市场的资金流动量很大，因此具有很大的风险性，在证券市场中同样存在着“市场失灵”的问题，因此，为了防范证券市场的风险，维护交易的有序进行，保护投资者的利益，政府应对证券市场进行必要而有效的监管。从广义上说，证券监管指国家的立法机关、司法机关、行政机关乃至民间组织对证券市场的参与者及其行为所实施的直接监管和间接监督。从狭义上说，证券监管是指行政机关依照证券法律、法规对证券的发行、上市、交易及相关活动进行的监督与管理。一般所谓证券监管均是从狭义而言，特指证券监管机构所实施的监管。

　 （二）证券监管的特征。

　　通过对证券监管概念的分析和总结，我们可以概括出证券监管具有如下特征：1、监管主体的特定性；2、监管行为的合法性；3、监管内容的广泛性；4、监管目标的明确性。

　 （三）证券监管的目标。

　　在证券市场上，证券监管是政府干预经济运行的重要体现。随着经济专业化和市场深化，以及经济活动的平稳、持续发展的要求，市场监管逐渐为人们所注意和重视。市场监管的监管者对市场行为实施积极而有效的制约，保证了市场运行不偏离固有的价值目标要求。这种积极的、灵敏的、主动与被动结合的、事先预防与事后处理相统一的监管，愈来愈体现出其优越性，市场监管已成为现代国家的首要经济管理职能。证券监管的目标和原则主要有以下几点：

　　1、保护投资者。就是说，，要切实做好证券监管工作首要的一定要做到保护投资者这一目标。对于投资者的保护才是证券监管的首要目标和原则。

　　2、确保公正、有效和透明的市场。良好的市场环境是任何经济发展的必备条件，而证券市场同样也需要一个公正、有效和透明的市场，这样，才能有利于证券市场的良性发展。

　　3、减少系统风险。所谓系统风险，又称市场风险，也称不可分散风险。是指由于某种因素的影响和变化，导致股市上所有股票价格的下跌，从而给股票持有人带来损失的可能性。系统风险的诱因发生在企业外部，上市公司本身无法控制它，其带来的影响面一般都比较大。由此可见，必须减少系统风险，才能有效的做好证券监管工作。

　　二、国外主要证券监管模式借鉴。

　 （一）美国。

　　美国采取的是集中监管模式，主要由美国证券交易委员会（SEC）负责对证券市场进行监管，SEC对国会负责，独立于其他国家机关，此外，美国的证券法律十分完备，包括《1933年证券法》、《1935年公用控股公司法》、《1939年信托契约法》、《1940年投资公司法》、《2002年萨班斯-奥克斯利法》等等。同为集中监管模式的美国，其在对证券监管的监管方面有许多值得借鉴之处。“第一，正当法律程序要求。SEC建立了调差、听证、行政处罚、行政复议等一系列执法程序制度。当事人既能要求SEC依法行政，在适用法律过程中行使知情权、听证权、质询权、陈述与抗辩权、复议权监督SEC执法，也能于事后提请司法机关审查SEC的“正当程序”来保护自身权益，制约SEC滥权。第二，行政公开要求。美国有最完善的行政公开制度，包括《情报自由法》、《阳光下的政府法》、《联邦咨询委员会法》、《隐私权法》等在内的一系列立法构成SEC遵守行政公开的法律依据。实践中，SEC的各种法律规范和有约束力的文件、委员会会议、行政审裁过程、行政追诉命令与裁决决定等，只要不涉及国家安全、侵犯商业秘密和个人隐私，都要向当事人/公众公开，以保障当事人的知情权等合法权益并预防SEC的黑箱操作，也为日后可能对SEC进行司法审查提供证据资料。”正当法律程序要求，行政公开要求注重在事中的控权，此外，在美国，证券司法救济也相对完善，这是法院事后控权，美国的证券监管从“权利制约权利”逐渐转入“权利制约权利”模式，这也减小了监管成本。因此，笔者不赞成在中国“增设国家证券业再监督委员会”的思路，这不仅会造成机构臃肿，而且增大了监管成本。笔者认为应完善我们的司法救济，加大司法对证券监管机构的监督。

　 （二）英国。

　　1986年以前，英国的证券监管主要依靠证券交易所及券商的自律管理，没有专门的政府监管机构。“英国这样一种主要依靠自律监管的体制在今天还有重大影响的原因主要有二：一是这种监管体制是建立在证券交易所进行充分竞争的基础之上的，各证券交易所为了在激烈的竞争中求得生存和发展，必须遵守自己制定的柜子，否则将会极大的损害自身的信誉，甚至直接导致灾难性的后果。二是这种分散监管模式下，由各证券交易所和证券商制定证券市场行为规范，比之政府制定证券法规更具有针对性，并便于它们对证券市场上的一些违规行为作出及时反应，采取有效措施，保证证券市场的正常运转。”我国应吸收英国自律组织的成熟经验，充分发挥自律组织的作用，证监会应下放一部分权力，能由市场调节的交给市场去做。

　　三、我国的证券监管体制。

　 （一）概述。

　　1992年7月，国务院建立证?还芾戆旃?嵋橹贫取Ｍ??0月，国务院决定成立专门的国家证?患喙芑??-国务院证?晃?被幔?匀??と?谐〗?型骋坏暮旯酃芾恚??背闪⒅?坏募喙苤葱谢?怪泄??患喽焦芾砦?被帷Ｋ孀偶喙苤?皇谐∪挝竦募又兀?隹恐泄?ぜ嗷峒喽焦芾硎谐∧岩允视?凸坌枰??996年3月与11月中国证监会两次授权部分省、自治区、直辖市、计划单列市的证?患喽焦芾聿棵哦灾?皇谐⌒惺共糠旨喙苤澳堋?997年11月，国务院批准了经修改的《证?唤灰姿?芾戆旆ā罚?魅范灾と?灰姿?墓芾碛傻胤秸????泄?ぜ嗷帷?998年8月，国务院批准了《证?患喙芑?固逯聘母锓桨浮罚?龆ㄍ晟萍喙芴逑担?敌屑?型骋涣斓迹?行Х婪逗突?夥缦眨?鸩浇?⒂肷缁嶂饕迨谐【?孟嗍视Φ闹?患喙芴逑怠?998年通过的《证券法》明确规定，我国在证券法市场上实行政府集中监管与自律管理相结合的证券监管模式。新《证券法》继续肯定了该证券监管模式。

　 （二）我国证券监管存在的问题。

　　经过15年的探索和发展，我国证券市场体系基本形成，市场规模日益扩大，市场功能和作用逐步发挥，市场运行的技术基础坚实，证券市场成为我国社会主义市场经济的重要组成部分，在推动国有企业改革、优化资源配置和促进国民经济发展发挥着日益重要的作用，充分展现了一个新兴市场的巨大发展潜力。但是，由于种种原因，我国证券市场仍然存在着种种问题：　

　　1、证监会的法律地位及权力行使。

　　中国证监会在性质上属于国务院直属正部级事业单位，但在实践中，证监会不仅拥有证券规章制度制定的权力，还行使着审批权，核准权甚至行政处罚权，其权力范围已完全超出了“事业单位”，无异于行政机关。

　　在我国，证监会的权力涉及范围广泛，如此广泛的权力集中于一个机构，难免产生权力膨胀，权力行使不规范等问题。杭萧钢构，南沽权证就是明显的例子。此外，在我国，监管机构对证券市场过度干预问题十分突出，这也就是中国的“政策市”问题。纵观我国证券市场的发展，行情走势受政策的影响十分明显。例如 5.19行情，5.30事件。5.30事件上调印花税，原本是为了抑制证券市场的“过热”，但政策出台后却引发了沪深大盘暴跌，使投资者损失惨重，不仅没有起到引导证券市场良性发展的作用，反而给广大股民一种错误认识，股市的风险不是来自市场，而是来自政府。因此，笔者认为应该对证监会行政机关的性质予以明确，以便于全国人大以及司法机关对其进行监督。

　　此外，证监会应完善其执法程序，做到公开，公平，公正，“阳光是最好的杀毒剂”，证券监管权力行使的过程应公开，透明，信息应及时向社会公布，在政策出台前，应首先通过网络公开征求意见，重要问题应召开听证会，尤其对有争议的问题进行深入的论证，并及时将结果反馈给公众。此外，证监会应完善内部的行政处罚程序，做到相同情况处罚一致，以维护投资者的利益。

　　2、证券市场的法律法规不完善且监管处罚不力。

　　首先是我国证券市场中受害人的有效补偿机制缺乏。我国《证券法》207条虽然规定了民事责任优先承担的原则，以及关于对信息披露违规行为的民事责任在《股票发行与交易管理暂行条例》只有一个原则性的规定：“违法本条例规定，给他人造成损失的，应当依法承担民事赔偿责任。”但都没有提出具体的可操作方案。相比之下，明确具体规定了追究相关责任人和机构的行政责任、刑事责任。而民事赔偿恰恰是使受害人获得充分救济的重要法律手段。追究违法者的刑事责任或者行政责任是其应承担的国家责任，是公法责任，而民事责任是要求违法者承担私法上的责任。

　　其次是现行法律中缺乏合理的民事诉讼机制。我国现行《民事诉讼法》及相关司法解释没有关于集团诉讼的规定。虽然对代表人诉讼和共同诉讼作出了规定，但在目前的司法实践中，法院对此类民事案件一般不予受理，往往把责任推向当地的证监会，而地方证监会要求受害者去找当地法院或者公安部门，出现了相互“踢皮球”的现象。因此，在证券市场交易中受违法行为损害的中小投资者通过司法途径获得补救几乎不可能。最后是对违法者监管处罚不严厉。证监会和交易所对那些造假的上市公司及相关责任人的处罚措施往往是罚款和行政处罚，真正被追究刑事责任的并不多见。违法者付出的违法成本太低导致证券市场违法违规操作的现象屡见不鲜。

　　3、自律监管问题。

　　自律组织的监管是对政府监管的有益补充，从世界范围来看，比较成熟的证券监管的国家，自律组织相应的发挥重要的作用，大部分国家选择政府监管与自律监管相结合的模式。我国证券市场的自律功能尚未发挥出来：

　　第一，我国虽于19 9 1年8月28日成立了证券市场的自律性组织——中国证券业协会，并且我国证券法第162条明确规定：“证券业协会是证券业的自律性组织，是社团法人。证券公司应加入证券业协会。证券业协会的权力机构为由全体会员组成的会员大会。”然而，证券业协会的负责人往往由政府的各部门负责人兼任；自律组织管理软弱，独立地位欠缺，机构形同虚设，实际已成为证监会的附庸，证监会的监管主体权限过大，掌握着证券协会的生杀予夺的大权，并以法律的形式固定了下来。另外，证券业协会自管理混乱，没有形成自上而下的统一管理体系，难以协调各方面的工作。

　　第二，证券交易所带有一定的行政色彩，缺乏应有的独立性，并不是真正意义上的自律组织，一般被看作准政府组织。这样，我国证券交易所就缺少自律管理的基本条件。

　　笔者认为，在我国，应充分发挥证券交易所和证券业协会的作用，证监会应放下一部分权力，市场可以调节的，交给市场去做。学习发达国家的做法，将公司股票申请上市的条件由交易所来规定。此外，应该将证券从业人员资格管理、券商的信誉评分规则等权力交给证券业协会，充分利用自律组织灵活，高效，贴进市场的优势。

　　4、监管的指导思想存在问题。

　　指导思想与监管目标密不可分，指导思想错位将导致监管目标落空。我国的《证券法》第一条规定：“为了规范证券发行和交易行为，保护投资者的合法权益，维护社会经济秩序和社会公共利益，促进社会主义市场经济的发展，制定本法。”因此，证券市场监管的目标之一就是保护投资者的合法权益。而我国的实际情况是，证券监管目标主要是为大型国有企业服务。监管的“服务精神”与“保护投资者的合法利益”相悖。监管指导思想的错位使得监管目标在实践中落空，损害投资者利益的事件屡次发生就不足为怪了。

　　四、完善我国证券监管体制的建议。

　　综上所述，笔者对完善我国证券监管体制提出以下对策和建议：

　 （一）完善我国证券监管体制的指导思想。

　　第一，监管部门要认识到市场经济条件下的证券市场监管不同于计划经济时代的命令与服从式的行政监管。如果将以往的指令型监管手段照搬入证券市场，不但不能实现预期的监管目标，反而会引起证券市场的混乱。

　　第二，正确对待证券市场监管手段的相互关系。搞好市场经济要靠经济、法律和必要的行政手段，培育和发展健康的证券市场也是同样的道理。但在这三者之间的关系中，应当注意经济手段与行政手段的运用也要依法进行。

　　第三，监管部门要把监管目标之一“保护投资者的合法权益”放在首位。发展证券市场和搞活国有企业任何时候都不能以牺牲投资者的合法权益为代价。

　 （二）合理划分政府与自律组织之间的监管权限证券市场应由“官办”转为“民办”。

　　中国证券市场监管权力的高度行政垄断是由于中国证券市场的政府主办性质决定的。而监管权力的政府垄断又造成了监管结构的不合理：证监会权力一权独大，缺少约束；证监会承担责任过多、权力过于集中，影响到自律组织应当发挥的管理效用。完善的证券市场监管体系是政府监管与自律监管两者的有效结合。政府监管的重心应放在宏观的间接管理上，而把大量的具体事务交由自律组织管理，它有权制定和执行自律组织的规则并行使惩戒功能，充分发挥自律性组织一线监管作用，同时，证监会监管自律组织。借鉴发达国家自律管理的经验并结合我国的具体情况，我国应建立证券交易所市场自律与证券业协会行业自律相结合的自律管理体系。

　 （三）健全证券市场的法律法规并严格执法。

　　其一，将《证券法》法律责任部分的内容具体细化。可以在该部分规定怎样的违法违规行为处以多少罚款，并且追究刑事责任还是行政责任，如果逾期不履行罚款的将承担什么法律责任。同时，缩小规定的罚款额幅度，限制罚款主体行使过度的自由裁量权。

　　其二，在《民事诉讼法》中增加集团诉讼制度。允许受到证券违法违规行为侵害的投资者进行集团诉讼，这样既可以节约司法成本，又可以方便受害人。

　　其三，简化《民事诉讼法》中代表人诉讼制度的程序性规定。因为代表人诉讼制度规定代表人在选定后，代表股东要处理实体诉讼权利如变更、放弃诉讼请求、承认对方诉讼请求以及进行和解时都必须征得股东大会的同意，这在股东人数众多的情形下，左右诉讼进程的意见很难达成一致且需要付出巨大的时间和金钱成本。

　　其四，加强对中小投资者的立法与司法保护。需要在我国《民事诉讼法》以及相关司法解释中明确规定利益被侵害的单个投资者有直接诉讼的权利，各级地方人民法院不得无故拒绝受理此类案件，以避免“踢皮球”的现象发生。

　　最后，证券监管机构及各级司法机关对证券市场的违法违规行为应当严格执法，不得办关系案、人情案。逐步加大内幕交易、操纵市场和其它欺诈行为的查处力度，加大执法和稽查力度，重点查处严重扰乱证券市秩序的大案要案，威慑那些证券市场违法违规者，以促使证券市场各主体守法、合规依法经营。

　　五、结 语。

　　证券市场具有筹资、产权复合与重组、资金导向与资源优化配置、宏观调控的重要功能，在国民经济中发挥越来越重要的作用。因此，对证券市场的有效监管具有重要的意义。有利于防止不正当竞争、欺诈行为以及内幕交易行为的发生，保护投资者的合法权益；有利于维护证券发行与交易市场的正常秩序，积极发挥证券自律组织在证券市场的作用。　　　　　　　　　　

　　证券监管涉及一国的金融安全，金融秩序，十分重要，也十分复杂，在完善我国的证券监管的同时，还需注意对“监管者的监管”，笔者不赞同设立专门的监管证券业再监督委员会，而是应从事前、事中、事后三方面来完善。确立证监会的行政机关地位，加强监管过程透明度，完善相对人的司法救济。

　　参考文献：

　　1、曾宝华：《中国证券市场监管困境的原因分析》，《华东经济管理》2007年；

　　2、王石河：《证券交易所监管地位比较研究》，《金融与投资》2007年；

　　3、洪伟力：《证券监管:理论与实践》，上海财经大学出版社，2000年版；

　　4、金泽刚：《证券市场监管与司法介入》，山东人民出版社，2004年版；

　　5、李东方：《证?环ㄑА罚?泄??ù笱С霭嫔?007年版；

　　6、李东方：《证券监管法律制度研究》，北京大学出版社, 2006年版；

　　7、谭玲：《市场监管法律问题研究》，中山大学出版社，2006年版；

　　8、徐冉：《对完善我国证券监管的一些思考》，《金卡工程·经济与法》2010年第1期；

　　9、徐冬根，刘丽娟：《金融危机与美国证券监管体制改革》，《法治研究》2010年第4期；

　　10、胡芳芳：《论我国的证券监管体制》，《金卡工程·经济与法》2010年第5期；

　　11、梁海军：《论我国的证券监管体制》，《魅力中国》2010年第1期下；

　　12、乔小明：《论我国证券监管体系的优化措施》，《经济问题探索》2010年第6期；

　　13、吴建华：《我国证券监管体制的检讨与完善》，《中国商界》2010年5月总第198期；

　　14、杜宁：《证券监管机构的责任性治理》，《上海金融》2010年第3期；

　　15、马洪雨：《政府证券监管权制度设计的理论基础研究》，《经济与管理》2010年10月第24卷第10期。