中国共产党十六大报告中提出：“健全民主，丰富民主形式，扩大公民有序的政治参与，保证人民依法实行民主选举、民主决策、民主管理和民主监督，享有广泛的权利和自由，尊重和保障人权。” 在中共十七次全国代表大会上，传递给国内外民众最重要的一项政策是中国政府全力改善并保障民生；同时胡锦涛主席对于新组建的政府提出了执政为民的“四个坚持”——“ 坚持民主法治，坚持以人为本，坚持求真务实，坚持清正廉洁。”这些讯息共同显示出我国政府坚持民主法治、以人为本的施政纲领和执政理念。

　　同时，从我国具体的公众性事件中可以看出，由于社会急速转型而带来的社会结构变迁、权利时代公民意识的觉醒、市民社会的发展，公民已越来越不满足于仅仅通过代表机关来代表自己间接地参与政治和社会生活，而希望通过自己信任的团体组织甚至自己直接参与政府过程。公民参与是现代民主政治的一种具体体现，它不仅能促进民主政治的发展与进步，而且还能预防和解决某些公共问题的产生。2008年汶川大地震中，公民广泛参与形成了救灾力量，为政府抗震救灾提供了巨大支持，这更进一步证明了公民的参与和政府与公民之间的合作，是实现国家社会治理的有效手段。

　　我国当代社会的政治体制改革和经济体制改革，极大地解放了人的自主性，也为“臣民”、“村民”转化为国家的“公民”提供了经济基础和政治环境。近年来，个体主动参与到公共行政生活的身影和个案越来越多，参与的热情大大提升，相应行政主体的应对态度也从恼羞成怒、打击报复转变为积极回应、理性反思。下面仅通过两个个案的对比予以说明。

　　案例一：“画家严正学向区文体局实名举报娱乐总汇在某小学门口不雅表演遭打击案”。2000年3月，台州市画家严正学多次向椒江区文体局实名举报椒江区文化馆在中山路小学门口经营“娱乐总汇桑拿中心KTV包厢”，并在国庆节期间举行格调低下的表演，违反了《中华人民共和国预防未成年人犯罪法》第26条之规定，要求该文化馆的上级单位椒江区文体局依法行使文化管理职责，责令该营业性歌舞厅限期搬迁，并对提供场地经营色情业者依法做出处理。……得不到答复，严正学又写信向椒江区有关领导投诉。与此同时，椒江区人大代表、区政协委员和教育界人士也发出了呼吁，要求限期收回本区有限的文化设施。严正学多次举报，各方都没音信。3月底终于有了反应—椒江区文化馆把严正学告上了法庭，但他们告的不是严正学的举报行为，而是说他欠文化馆29000元钱！严正学表示，这完全是无中生有、根本挨不着边的事。接下来整整一个月没有开庭，但在开庭前夕椒江区文化馆突然撤诉，似乎什么事都没发生。

　　案例二：“律师董正伟质疑铁道部火车票退票费案”。2008年5月份，律师董正伟向铁道部、国家发改委发出《请求保护公民人身和财产权益的建议申请书》，其中几个焦点问题，铁道部于5月22日、发改委于7月3日分别进行了答复。其一、律师:铁路旅客伤亡最高赔15万元，应修改;铁道部:属于行政法规，在未修订前严格执行。其二、律师:“限乘当日当次车，在3日内到有效”条款应撤销;铁道部:已启动《铁路旅客运输规程》修订工作，将作修改。其三、律师:火车票及相关手续费应听证;铁道部:票价处于价格主管部门监督之下，将尽快完善。发改委:听证制度是新生事物，听证范围等有待进一步完善。其四、律师:发改委应责令取消退票费;发改委:已经向相关部门建议有条件地取消铁路客运退票费，但同时表示，责令铁路运输企业停止收取退票费存在一些法律障碍。

　　以上两案都是公民个体性参与的典型案例，都在当时引起了舆论和社会的全面关注，都激发了公众的参与热情。两个案例的事由都属于行政违法或不当行政行为，只是案例一的事由明显违反现行法律，案例二的事由则须适用法治原则和法律精神进行判断。但两案的直接结果却有很大不同:案例一中的画家严正学不仅没有得到期待的行政回复和相应事项的改变，反而受到了有关被举报者的打击报复;案例二中的律师董正伟不仅很快收到了铁道部和国家发改委的回复，而且得到了某些事项立即修改的承诺。

　　对两案结果的迥异，我们试图从以下三个方面分析原因:其一，两案所涉主体的不同。案例一，是画家严学正向椒江区文体局实名举报椒江区文化馆的违法经营行为。画家严学正的法律专业知识、参与能力、可以运用的资源和成本等，在与行政主体的交互中可能有些欠缺;区文体局与区文化馆同为行政主体，且作为基层行政主体的法治意识、受舆论监督的意识、保障公民权利的意识、为人民服务的观念都比较淡薄，比较容易被利益突破，很可能面对公民的质疑会官官相护。案例二，是律师董正伟向铁道部、国家发改委发出《请求保护公民人身和财产权益的建议申请书》，质疑铁路运输中的一些不当经营行为。律师作为专门向社会提供法律服务的专业人员，其在法律专业知识上、在参与技巧和能力上都处于相对优势，并且无论是律师群体还是董正伟个人，在与行政主体“较真”领域的力量和表现都不容行政主体忽视;国家发改委和铁道部都是国务院部委，无论是主观上的民主法治意识、为人民服务观念，还是客观上的法制水平，都与案例一中的基层行政主体不能同日而语，并且，近年来，随着公民权利意识的觉醒和律师“较真”垄断行业，一直使两部门处于舆论关注的漩涡之中。其二，两案中个体参与的方式不同。案例一，画家严学正适用了“举报”方式，虽属于制度容许可以适用的方式，但尚未程序化;案例二，律师董正伟适用的是申请权利保护的方式，当然也是合制度的方式，但比较举报更具理性和可操作的程序，更易纳入现行的行政救济体制。其三，两案发生的时间背景不同。案例一发生于2000年，“依法治国，建设社会主义法治国家”刚刚写入宪法;案例二发生于2008年，经过多年的公民参与和法治建设的锤炼，公民个人和政府部门都日益成熟和理性。也足可见，无论是案例一还是案例二，都终究不过是中国民主法制建设进程中的微小事件;但正是这些无以计数的微小案例，促进了中国法律制度的革新，促进了公民参与的热情和责任心，促进了中国法治的进程。也就是从这种意义上，案例一与案例二具有同等重要的价值。

　　在我国现阶段，个体性参与行政过程的状况总体上还是差强人意的。个体参与行政过程的困境表现在以下几个方面：

　　首先，个体参与者的现实地位是弱势的。行政关系的一个突出特征就是它的不对等性，私人相对于行政主体，明显在各个方面都处于弱势。而就能力、力量而言，行政主体所拥有的国家强制力、支配公共资源的能力等，都不是个体的私人所能比拟的。个体的参与主体地位的实现，必须借助于能够与行政权力相抗衡的其他国家权力的支持和帮助，如立法权力的确认和司法权力的救济等。因而，如果离开了法律的权利、程序等相应制度的支持，私人对于行政过程的参与几乎是无法实现的;在法律制度尚不健全或法律制度的实施状况不很乐观时，私人参与必然也步履维艰。

　　其次，公众存在“搭便车”的心理期待。这种心理期待类似于中国的“三个和尚没水喝”。 “搭便车”理论的中心论点是:公共物品一旦存在，每个社会成员不管是否对这一物品的产生做过贡献，都能享受这一物品所带来的好处。公共物品的这一特性决定了，当一群理性的人聚在一起想为获取某一公共物品而奋斗时，虽然每一个人都想获取公共物品，但每个人都不想因此而付出代价，其中的每一个人可能都想让别人去为达到该目标而努力，而自己则坐享其成。[1]

　　再次，个体参与的成本较高。参与成本包含有经济成本、法律成本、政治成本和心理成本等多样负担，仅就经济成本而言，就足以消解很多人参与行政过程的热情。而“权利的实现根本依赖于经济的极大发展，而不是法学家的一场启蒙运动和立法者的一番变法。一部人权史告诉我们，每一次权利理论的重大冲突，每一次权利实现的质的飞跃，无一不是经济的巨大进步所致。”[2]在当代还处于社会主义初级阶段的中国，个体性参与的面临的经济困境就可以理解了。

　　最后，“枪打出头鸟”的体制尴尬。这就是前文所说的政治成本和法律成本，即参与行为可能带来的政治上和法律上的风险。有些参与可能会在一定程度上危及当代社会的政治秩序和法治秩序，而给参与者带来相应的政治责任和法律责任。但是，出于“理性人”的审慎，个体性参与者往往会在参与前作出参与的成本、效益核算以及参与的可行性和制度的容许性判断，参与行为触动政治秩序和法律秩序的几率是很小的，此种情况下的政治责任和法律责任的追究可能给个体参与者带来的困惑和障碍还是非常有限的。“枪打出头鸟”的体制尴尬主要指向的是来自于被质疑、被责难的行政主体的打击报复、陷害找茬。个体性的参与经常会指向行政主体现有的一些不合现行法制、不合法治精神的做法，这些质疑无疑可能会瓦解现有的利益格局，包括部门利益和地方利益，而千百年来一直处于“强权”和“威慑”地位的行政主体不可能愿意就此“束手就擒”。

　　同时也应该看到，个体性参与有着它自身的优势。这种形式的参与更加直接、明确，成本也最低廉。这种形式下的利益表达，是个人直接表达自己的利益诉求，不通过任何的媒介代言，使得行政主体能够在最短的时间内知悉和把握参与主体的利益追求，从而及时地调整行政决定的相应内容。另外，个体性参与还能够更好地锻炼和提升社会成员的“公民德性”，增强个体对其所属集体的共同利益的认同度和关注意识，从而有利于公民法律文化的培育和建设。

　 【参考文献】

　　1、沈亚平、吴志成:《当代西方公共行政》，天津大学出版社2004年版。

　　2、姜明安:《行政程序研究》，北京大学出版社2006年版。

　　3、[美]奥尔森：《集体行动的逻辑》， 陈郁等译，上海人民出版社1995年版。

　　4、郝铁川：《权利实现的差序格局》，《中国社会科学》2002年第5期。

　　5、湛中乐:《现代行政过程论——法治理念、原则与制度》,北京大学出版社2005年版。

　　6、叶必丰:《行政法的人文精神》，北京大学出版社2005年版。

　　7、http://www.cec-ceda.org.cn/rdht/topic.php?id=47《中企联合网》，《改革路径之争引发第三次大辩论》，最后访问2010年3月。

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　　[1] [美]奥尔森：《集体行动的逻辑》， 陈郁等译，上海人民出版社1995年版，第10页

　　[2] 郝铁川：《权利实现的差序格局》，《中国社会科学》2002年第5期