摘要：我国行政诉讼法中规定了行政机关可以在一审中改变具体行政行为，并且针对这一规定进行了相关的司法解释和配套规定。我们在理论实践中分析这些规定发现其存在一些不尽如人意的地方，也有和其他规定相冲突的地方，本文拟从法院和行政机关两个角度对其中几点矛盾或不合理的问题进行分析。

关键字：改变行政行为；诉权；撤诉

《中华人民共和国行政诉讼法》第51条规定：“人民法院对行政案件宣告判决或者裁定前，原告申请撤诉的，或者被告改变其所作的具体行政行为，原告同意并申请撤诉的，是否准许，由人民法院裁定。”对在行政诉讼中，被告改变具体行政行为后产生的程序问题，最高人民法院在《关于贯彻执行<中华人民共和国行政诉讼法>若干问题的意见（试行）》第62条规定：“被告行政机关在第一审程序中，改变其所作的具体行政行为，如果原告申请撤诉未获准许，或者原告不申请撤诉的，人民法院应当继续审理被诉的原具体行政行为。”

一、诉讼中改变行政行为的原因

行政诉讼的根本目的是保护行政相对人的合法权益，监督行政机关的依法行政，在诉讼中被告主动改正违法具体行政行为，显然就会达到这个目的，而且也可以减少当事人和法院的讼累，提高诉讼效率和行政效率。

在行政诉讼中行政主体改变被诉具体行政行为的原因主要有以下几个方面：

（一）息诉考虑。行政主体通过改变被诉的具体行政行为，不仅使行政相对人的合法利益得到保障，而且能够消除其对行政机关的抵触情绪，增进人民群众和行政机关的相互理解和信任，同时由于诉讼过程中行政相对人的积极参与，他们能够在中立方法院的指导下了解相关的法律制度，从而有助于息诉罢访。

（二）行政行为存在瑕疵。囿于一些行政主体的放任、知识欠缺或疏于审验等，行使职权过程中存在程序或实体瑕疵的行为，当行政相对人提起行政诉讼后，行政主体想通过改变被诉的具体行政行为进行自我纠正,使该行政行为因要件的纠正或补充而成为合法的行政行为且效力得以继续维持。

但是在我国的行政诉讼的相关规定在实践中仍然存在很多有争议的地方，下文试从法院和行政机关两个角度谈谈自己的看法。

二、法院对行政主体改变具体行政行为的审查

法院通过审理行政诉讼案件，发现被诉的具体行政行为违反法律规定、认定违法或事实不清，可以运用国家司法权撤销违法具体行政行为，或责令行政机关重新作出具体行政行为。在诉讼过程中，人民法院发现被诉具体行政行为有关的人和事违法或有其它瑕疵，还可以向行政机关提出司法建议，要求行政机关予以纠正。被告在诉讼中改变被诉具体行政行为，属当事人诉讼活动范围之内，理应接受法院监督，以防行政机关用新的具体行政行为与原告示达成妥协，损害国家利益、公共利益、或他人合法利益。加大审查力度，保障对行政权力进行的司法监督真正落到实处，而且也能保证行政争议可以得到彻底的解决。

（一）对被诉行政行为的审查

行政诉讼法要求法院对具体行政行为事实的审查是进行证据审查，即通过证据审查判断被诉具体行政行为所认定的事实是否正确。对行政行为事实问题的审查坚持合法性的标准，主要审查下列内容，行政主体认定事实所依据的证据是否符合法定形式;证据来源是否合法;收集证据的程序是否合法，举证责任分配是否合法，对事实的定性是否准确等等。

（二）对新的行政行为的审查

首先审查新的行政行为（即改变的被诉具体行政行为）是否合理、公正、符合现行决策、附合时宜、合乎有关善良风俗习惯；其次审查行政主体在改变被诉具体行政行为过程中，其行使自由裁量权时是否考虑了政策、公益等因素，是否体现了政策与形势的要求；三看改变的被诉具体行政行为是否符合公共利益，是否有利于现代社会存在和发展。[①]

（三）对行政主体改变被诉具体行政行为范围的审查。

行政主体在行政诉讼中，只有在被诉具体行政行为存在以下情形时才能从新作出具体行政行为，改变被诉具体行政行为：作出被诉具体行政行为时主要证据不足；适用法律错误；违反法定程序；被诉具体行政行为超越或滥用职权；被诉具体行政行为不合理。

三、相关法律规定的不足

（一）从法院的角度来看

1、法院审查的合法性。原告的撤诉申请要受法院的审查，只有在原告的撤诉不损害国家、集体和他人的合法权益时法院才会准予撤诉。原告撤诉的原因是被告改变了其具体行政行为，由此法院就要对行政机关作出的新的具体行政行为进行审查，不然就无法得知是否会损害其他合法权益。那么法院能否审查行政机关作出的新的具体行政行为呢？在行政诉讼中,法院遵循“不告不理”的原则，如果没有对行政行为起诉，法院不能主动去审查具体行政行为，行政机关与法院各有分工，互不干涉，改变后的具体行政行为与被诉具体行政行为不是同一具体行政行为，不属于同一诉讼标的，法院审查改变后的具体行政行为没有法理依据。

2、法院的审查行为侵犯了原告诉权的行使。诉权是指纠纷当事人实施诉讼行为，请求法院保护自己权益的权利。诉权是一项程序权利，诉权是当事人诉讼权利的基础，诉讼权利是诉权在不同阶段的具体表现形态，如起诉权、答辩权、辩论权、出示证据权、上诉权、申诉权等等都是诉权的具体表现。法院审判权与诉权的关系是服务与被服务的关系。审判权的存在是为保护当事人诉权并进而保护当事人的合法权益。诉讼中应是诉权占主导地位而不是审判权。对于撤诉权是诉权行使的一种表现，也应是受人民法院保护的。原告申请撤诉由法院裁定是否准许，这就侵犯了原告的处分权，行政相对人在与行政机关发生行政纠纷时也有权行使诉权来保护自己的合法权益，进入诉讼中后，即使被告不改变被诉具体行政行为，原告也有权选择放弃通过诉讼来保护自己的合法权益或者放弃自己的利益，更何况被告作出了新的令原告认同的具体行政行为。

（二）从行政机关的角度来看

被告改变被诉具体行政行为就是重新作出了一个新的行政行为，就行政法原理而言，被诉行政行为在法律上已经不再存在。被告用新的具体行政行为代替了旧的被诉具体行政行为。如果原告不同意被告改变后的新的具体行政行为而不撤诉或者原告同意被告改变行政行为而申请撤诉但法院不予准许的情况下，此时法院继续审理的诉讼标的实际上是一个在法律上已不再存在的原告和被告都不认可的行政行为，这种行政诉讼的结果最终无论做什么样的判决，可能都没有什么意义了。如果原告不同意被告改变具体行政行为而不撤诉或者原告同意被告改变行政行为申请撤诉但法院不准许的，在开庭审理时原告和被告均不到庭时，虽然法院可以依法作出缺席判决，但法院对一个原告和别告都不认可的行政行为进行审查并无多大意义，对法院资源造成极大浪费。

对于被告改变的被诉具体行政行为只要原告同意并申请撤诉，该改变的被诉具体行政行为就可以发生法律效力；如果原告不同意改变的被诉具体行政行为而不申请撤诉的，法院只能对被诉具体行政行为进行审查，该被改变后的行政行为对原告或者第三人不发生法律效力。这样一来，被告改变被诉具体行政行为，能否生效取决于受该行政行为约束的原告或者第三人的态度，这在行政法原理上是难以自圆其说的。[②]

（三）关于被告“告知”制度

《若干解释》第50条规定：“被告在一审期间改变被诉具体行政行为的，应当书面告知法院。原告或者第三人对改变后的行为不服提起诉讼的，人民法院应当就改变后的具体行政行为进行审理。被告改变原具体行政行为，原告不撤诉，人民法院经审查认为原具体行政行为违法的，应当作出确认其违法的判决；认为原具体行政行为合法的，应当判决驳回原告的诉讼请求。原告起诉被告不作为，在诉讼中被告作出具体行政行为，原告不撤诉的，参照上述规定处理。”

在这一法条中规定了行政机关在一审期间改变被诉具体行政行为的告知制度。这一规定有利于人民法院正确审理案件，对当事人的撤诉行为进行审查，防止行政机关利用新的具体行政行为与原告达成妥协，损害国家利益，公共利益或他人合法权益；也有利于维护原告，第三人合法权益，及时在审判人员的释明下采取相应的举措。但是法条没有对“不告知”的后果作出相应规定，使“告知”制度没有实质上的可操作性，形同虚设，由此也可看出我国审判权对行政权的约束还是比较微弱的。

四、结语
    从建设社会主义民主法制国家，大力推行全面依法行政，切实保护行政相对人的正当权益等各方面来看，进一步完善行政诉讼法律体系势在必行。对诉讼期间被告改变被诉具体行为应加以分析，对合理的应依法支持，对损害国家利益、公共利益或限制原告、第三人正当诉讼权益的，人民法院应依法行使司法权加以制约。

参考文献：

[1] 章剑生.现代行政法基本理论.北京：法律出版社，2008.

[2] 张正钊.行政法与行政诉讼法.北京：中国人民大学出版社，1999.

[3] 最高人民法院行政庭编，《<最高人民法院关于执行（中华人民共和国行政诉讼法）若干问题的解释>释义》，中国城市出版社 2000年版.

[4] 甘文.行政诉讼司法解释之评论.北京：中国法制出版社,2000.

[5] 信春鹰.WTO与中国行政法制改革.北京：社会科学文献出版社，2005.