摘 要
环境公益诉讼在我国是保护以生态环境和资源免受污染和破坏为核心的社会公共利益的重要渠道。我国环境公益诉讼主要包括两类，一类是环保组织提起环境公益诉讼，另一类是检察机关提起环境公益诉讼。目前我国社会组织提起环境公益诉讼存在对原告资格限制较多、取证与举证困难和诉讼保障不足的困境。破解环境公益诉讼困境的出路在于立法确认环境权和绿色发展理念的指导地位、扩大环境公益诉讼提起主体的范围、正确运用举证责任倒置规则、建立环境公益诉讼费用保障制度、着力生态环境修复，这样才能更好地发挥公众参与环境事务管理，维护国家和社会环境公共利益职责。
关键词：环境民事公益诉讼 社会组织 公众 政府
一.问题的提出
党的十九大报告指出，要实行最严格的生态环境保护制度，形成绿色发展方式和生活方式，构建政府为主导、企业为主体、社会组织和公众共同参与的环境治理体系。随着社会的发展，以牺牲环境为代价的片面发展方式已逐渐被公众摒弃，当前的经济发展，是绿色的可持续发展，面对一系列环境损害问题，环境公益诉讼起到了不可替代的重要作用。2012年新修改的《民事诉讼法》第五十五条规定：“对污染环境、侵害众多消费者合法权益等损害社会公共利益的行为，法律规定的机关和有关组织可以向人民法院提起诉讼。”这是我国环境公益诉讼前进的一大步，标志着在全国性立法上确立了环境民事公益诉讼制度。2014年新修订《环境保护法》明确规定社会组织有提起公益诉讼的资格，以实体法弥补了先前程序法的不足，成为“主力环境保护公益诉讼，破解公益难题”的催化剂，随后，2015年最高人民法院颁布《最高人民法院关于审理环境民事公益诉讼案件适用法律若干问题的解释》，2015年7月1日全国人大常委会通过《全国人民代表大会常务委员会关于授权最高人民检察院在部分地区开展公益诉讼试点工作的决定》，以及最高人民检察院于2016年1月6日发布《人民检察院提起公益诉讼试点工作实施办法》等规定，就人民检察院提起环境民事公益诉讼和环境行政公益诉讼进行了规定。2016年2月25日，最高人民法院印发《人民法院审理人民检察院提起公益诉讼案件试点工作实施办法》，标志着环境公益诉讼发展全面开花。
上述法律和司法解释在奠定我国环境公益诉讼基本制度的同时，也大大推动了环保组织提起环境公益诉讼的发展，据统计，2015 年共有9个社会组织提起公益诉讼，参与的37起个案中已经有6起在去年审结。2016年提起环境公益诉讼的社会组织为14家，比2015年多5家，其中新增10家。2016年起诉的68起环境公益诉讼案件中，社会组织作为单一原告提起的案件58起，两家社会组织作为共同原告提起的案件8起案件。另有1起案件由江苏省人民政府指定的省环保厅与社会组织共同提起，1起案件由社会组织与检察机关作为共同原告。在2016年社会组织环境公益诉讼立案案件区域在全国各省分布更为广泛。[[1]]
尽管我国的环境公益诉讼在制度及实践中都有着长足的发展，但环境公益诉讼案件的数量和质量仍远远低于公众的期待，实践探索中也出现很多问题，如2014年，一起由社会组织提起的环境民事公益诉讼案件——“江苏废酸倾倒案”，引起了全国各大媒体的广泛关注。据报道称， 2011年至2013年，泰兴市6家化工厂将废酸倾倒，造成严重污染。2014年9月泰州市中院公开审理，判决污染企业承担修复费用，2014年10月，“自然之友”接到举报，除上述企业外，另有三家化工厂也将生产过程中产生的废酸倾倒于河流中造成严重污染，遂于2014年11月提起诉讼，但本案经历了复杂长期的过程。2015年1月15日，泰州市中级人民法院认为自然之友非“专门从事环境保护公益的社会组织”，裁定不予受理，自然之友不服一审裁定提起上诉， 5月15日，江苏省高院裁定撤销泰州中院不予立案的裁定，由泰州中院立案受理，案件才得以进展得到判决。[[2]]
二. 环境公益诉讼的理论基础
（一）环境权理论
上世纪六十年代，“环境权理论”[[3]]从西方国家开始产生和发展。生活在地球上，每个人都应该生活在宜人的居住环境之中，享有环境权。环境权应该受到宪法的保障，而且在环境公益保护方面的立法均应该以环境权为出发点。我国也出现了关于环境权的讨论热潮，部分学者认为公民个人享有在不被侵害的环境中生活以及利用生态资源的权利，与此同时也要承担保护环境的义务。随着时代的发展，环境权理论内容也越来越丰富，例如，一是环境知情权，包括政府畅通公民获得环境信息的渠道和规范提供信息的收费标准。二是环境救济权，包括起诉权和请求赔偿权等。
（二）诉之利益理论
德国称其为“权利保护利益”，认为生态资源是公民的共同利益，社会成员都有权向审判机关起诉请求保护遭受损害的环境。[[4]]在此基础上，法国在环境公益诉讼中提出了保护未来利益，其具有鲜明特色，有利于保护子孙后代的生态资源。美国大法官提出优美的居住环境与富裕的生活同样是生活品质的重要组成部分，因此环境公益受到侵犯具有提起诉讼的必要性。
（三）公共信托理论
“公共信托理论”起源于罗马法，由约瑟夫发展而成，内容是水、土地、阳光、大气等生态资源属于公共资源，应该由全体公民共同管理和利用。公共利益能以信托的方式交由政府或组织管理，全体公民是委托人，政府承担具体管理职责。公共资源数量巨大、种类繁多，有且只有国家才有如此雄厚的实力去实行监督和管理，同时国家也应该恪尽职守，对全体公民负责。在西方国家司法实践中，依据诉讼双方划分涉及环境公共信托的诉讼主要包括公民个人起诉政府、个人和政府起诉公民个人两大类。
（四）私人检察总长理论
最早出现在美国，在其司法体系中占据重要的地位，为公益诉讼提供了理论支撑，后来发展到其他国家，为环境司法指明了方向。该理论认为当政府官员有违法行为时，国会可以授权检察总长提起环境公益诉讼，与此同时国会也可以授权公民个人提起环境公益诉讼。[[5]]这个理论说明了有关公共利益的案件无论是否有直接利益关系都能提起公益诉讼，这样就扩大了环境公益诉讼的原告范围。在私人检察总长理论中，检察官或者公民个人都能够提起诉讼，他们向法院提起诉讼是为了保护公众的利益。
三、目前我国环境公益诉讼的困境
我国环境公益诉讼经历了从无法可依、有法难依，到现在的有法可依，环境公益诉讼框架已经初步建成， 但环境公益诉讼的具体制度和运行还相对青涩。
（一）现行法律对环境公益诉讼原告资格的限制较多
1、对社会组织作为原告的限定过于严格
《环境保护法》规定了对污染环境、破坏生态等损害社会公共利益的行为，社会组织可以向人民法院提起诉讼。2015 年1月施行的《环境公益诉讼解释》明确了社会组织的范围: 民办非企业、社会团体以及基金会等一些非营利性组织; 且社会组织需是市级以上人民政府组织，专门从事环境保护公益活动连续五年以上且无违法记录。这些规定是社会组织作为原告提起环境公益诉讼的法律依据。依笔者浅见，相对于环境诉讼实践而言，我国法律对社会组织作为适格原告的规定仍然过于严格。据统计，目前全国符合条件的社会组织数量有 700 家，但是目前案件只集中在10家，其中半数以上带有官方色彩，如各省的环保基金会、环保联合会、生态文明研究会 、环境科学会等 [[6]] 。而这些组织中只有少数个别有提起环境公益诉讼的经历。过于严苛的限制，把许多社会组织拒绝在环境公益诉讼大门之外。
2、公民个人不具有环境公益诉讼原告的资格
《民事诉讼法》第五十五条并未赋予公民提起公益诉讼的权利，排除了其作为诉讼主体提起民事公益诉讼的资格; 《环境保护法》第五十八条同样没有将公民纳入合法的起诉主体，环境污染对民众的影响最直接，公民对环境的关注度越来越高，维权意识越来越强。
司法实践已经出现公民以个人名义对危害环境行为提起诉讼，如 2007 年林雷诉厦门三交公司空气污染案、2012 年蔡长海诉清镇市屋面防水胶厂案等。[[7]]但我国立法没有赋予公民个人环境公益诉讼的原告资格，这就意味着，公民个人不能对危害环境的违法行为提起诉讼。法院以原告不具有提起诉讼的资格为由不受理案件的行为，不仅非常不利于生态环境的保护，而且严重打击公民参与环境公共事务管理、保护生态环境的积极性。
（二）取证与举证困难
1、环境案件调查取证困难
由于环境问题具有长期性、复杂性及隐蔽性，这就导致在诉讼过程中对取证要求比较高，需要专业人员运用专业工具进行测量，而环保组织中专业环境法律人员与环境科学技术人员紧缺，导致其调查取证能力不足，缺乏收集相关证据的技术手段，因此，社会组织往往难以获取有效证据。另一方面，则受到行政权本位的影响，[[8]]导致地方政府过于注重地方政绩，一切以GDP马首是瞻，在环保组织取证过程中，掩盖、篡改污染数据，信息的高度不对称，致使调查异常困难。
2、对举证责任倒置原则的运用不当
立法上，2009年《侵权责任法》第66条规定了“在一些环境单行法中适用举证责任倒置规则”，2008年《水污染防治法》第87条实行举证责任倒置规则。2007年以来，各地方司法机关在其规范性文件中也明确规定了举证责任倒置规则，例如，2011年海南省高级人民法院出台的《关于开展环境资源民事公益诉讼试点的实施意见》第14条也对举证责任分配问题进行了相似的规定，即“环境公益诉讼案件的原告对污染损害行为、污染损害事实承担举证责任。环境公益诉讼案件的被告应当就法律规定不承担责任或者减轻责任的情形及行为与污染损害后果之间不存在因果关系承担举证责任”。因为立法规定的一体性，现在司法实践中也大多是采取“一刀切”的态度，在举证规则上缺乏明确的、指引性更强的规定。导致相当一部分环保组织过度依赖举证责任倒置的情形，忽略了作为原告基本的诉讼职责，把免责和减轻责任事由当作举证责任倒置的结果。[[9]]
(三) 环境公益诉讼的保障不足
1、难以承担的诉讼费用
高额的诉讼费用是环境公益诉讼面临的首要难题。在环境公益诉讼案件中，如何合理地收取诉讼费从而让公益诉讼主体具有提起公益诉讼的积极性、防止过高的诉讼费用对热心于公共环境利益保护的人参与积极性的挫伤是我们必须要考虑的问题之一。细致的分析已有的环境公益诉讼案件，不难发现诉讼成本和诉讼请求的金额都十分巨大。在常州毒地案件中，巨大的诉讼标的额导致巨额的诉讼起诉费用，已有的法律规范文件如《诉讼费用交纳办法》 和相关的民事诉讼法司法解释规定案件受理费用、检测费用、律师费用和其他合理的费用可以从胜诉后生态修复费用中支付。作为提起主体(如本案原告之一绿发会)胜诉后固然相关费用支出得到法院的支持，但作为非利益相关者的公益组织，如果其提起公益诉讼，一旦败诉后，由它们来承担巨额的诉讼费用，是否合理值得思考。
2、高额的损害鉴定费用
在环境公益诉讼中，环境损害的鉴定是确定造成污染和环境损害的企业、个人存在侵权甚至犯罪行为的关键证据。由于环境侵权的确定需要较强的技术性，环境损害的多因性，导致大量的监测和技术分析又是环境鉴定不可或缺的。因此，环境侵权和损害鉴定往往较多而且异常复杂，需要大笔鉴定费用。一起案件的鉴定费上百万元、几百万元屡见不鲜。如云南曲靖市铬污染案件中，环保组织“自然之友” 经过了非常艰难的取证后，又因高达 600 多万元的生态环境损害鉴定费用而导致案件搁浅。
四、完善我国环境公益诉讼的路径探索
（一）扩大环境公益诉讼提起主体的范围
目前我国立法不赋予公民个人以环境公益诉权，是基于法政策和社会秩序稳定的考虑，属于立法者的政治判断，在维护法律权威的意义上应予尊重。但公益诉讼实践表明，将公民个人严格排除在环境公益诉讼范围之外的做法极大地限制了环境公益诉讼的制度绩效，也与公益诉讼的本质不相符合。从理论上看，环境公共利益最终归属于社会公众，任何主体并不需要中间环节来代表环境公益，其自身就能够直接代表环境公益; 公益诉讼是代表公益的市民为维护公共利益而提起的专门诉讼，这是罗马法以来公益诉讼的本质属性所在。[[10]]在这个意义上说，绝对排斥公民的环境公益诉权缺乏理论上的正当性，也在实践中导致公民的公益热情被中间环节(环保组织) 所“代表”而构成隐患，无助于促进监督环境破坏行为、保护环境公益之公共理性的形成。从现实角度考虑，为保持环境法治的稳定性与严肃性，近年刚刚修改的《民事诉讼法》、《环境保护法》在短期内不宜再次修改，目前尚难以在国家立法中直接加入赋予公民环境公益诉权的规定。较为稳妥的办法，是通过各种方式鼓励、引导公民通过多种方式参与到环境民事公益诉讼之中，培养和提升环境公益保护的公民意识与社会氛围，消除立法机关在“滥诉”和社会稳定方面的担忧，进而在合适时增加公民提起环境公益诉讼的相关条款。
（二）灵活取证，正确运用举证责任倒置规则
不应当在环境民事公益诉讼中适用绝对化的“举证责任倒置”规则。从《侵权责任法》相关规定的立法原意看，确立“举证责任倒置”的原因是环境侵权纠纷中原告往往处于弱势地位，将因果关系的举证义务配置给污染者( 被告) 有利于保护受害者( 原告) 。但是这一假定在环境公益诉讼中已经不复存在。环境公益诉讼的原告并非直接受到环境污染损害的直接利害关系人，而是为维护环境公益提起专门诉讼的特定主体，诉讼目的不在于获得直接经济赔偿，而是通过环境修复、停止侵害等方式消除其行为对公共环境的危险，保护和恢复生态环境质量。这是环境公益诉讼区别于传统环境侵权诉讼的特殊性所在，自然需要在诉讼制度上有所区分而不能机械地适用“举证责任倒置”规则。同时，从环境公益诉讼的司法实践看，法院在因果关系判断上也采取了因果关系推定规则而不是举证责任倒置( 泰州市环保联合会与锦汇、常隆等公司环境污染侵权纠纷案)，[[11]]获得了较好的效果并被最高法院作为典型案例在全国加以推广，代表了法院在此问题上的基本态度。概言之，环境民事公益诉讼中的因果关系认定应遵循司法实践的普遍做法，适用因果关系推定规则。
（三）建立公平的环境公益诉讼费用负担制度
社会组织是否提起环境公益诉讼，大多数情况下与诉讼费用相关联。环境公益诉讼案件的律师费、各项鉴定费和其他诉讼费用较高，诉讼成本与收益的严重不对称，阻却了社会组织参与公益诉讼的积极性。笔者认为，应当构建合理的激励机制、败诉方负担诉讼费用制度和拓宽社会组织的经费渠道是解决上述问题的基本路径。①合理的激励机制会促使原告提起环境公益诉讼，从而达到环境保护之目的。在激励机制问题上，可以借鉴美国将“告发人诉讼”制度运用于环境诉讼的做法。美国《防止欺诈请求法》规定对欺诈国家的行为，组织和个人有权以政府的名义提起诉讼，如胜诉则获得被告罚金的一部分作为奖励[[12]]。②实行败诉方负担诉讼费用制度，就是由败诉被告来承担胜诉原告的诉讼费用，诉讼费用分担的数额依据原告的胜诉程度决定由被告承担诉讼费用的比例。我国实行败诉方“可以”负担诉讼费用的制度。《环境公益诉讼解释》第22条规定 ，原告请求被告承担检验、鉴定费用，合理的律师费以及为诉讼支出的其他合理费用的，人民法院可以依法予以支持。“可以”使得公益诉讼费用承担处于不确定状态，实际上限制了原告提起诉讼的积极性。如果将“可以”改为“应当”，既可以提高原告诉讼的积极性，又客观上抑制了滥诉，因为如果原告败诉或者恶意诉讼，可以自己承担诉讼费用。同时，基于诉讼费用过高，可以适当拓宽社会组织的经费渠道，比如政府可以通过经济杠杆如税收优惠等，刺激企业、团体和个人向社会组织捐助，以增强其财力。还可以通过政府引导，建立环境公益诉讼基金。[[13]]我国云南、贵州等省已经建立公益诉讼基金，基金已经开始运行。建议我国全面建立公益诉讼基金，接受社会监督，实行公开透明化管理，打消社会组织提起环境公益诉讼的经济顾虑。
结语
环境公益诉讼是公众参与环境事务管理的一种途径，是对政府维护国家和社会公共利益职责的一种有效监督和补充。在环境问题日趋严峻的今天，环境公益诉讼制度的建立和完善是维护环境公益的重要机制和途径。环保组织作为环境民事公益诉讼的重要参与者，以原告身份直接提起环境民事公益诉讼，促进法律的实施，同时可以监督环境民事公益诉讼判决的执行，在一定程度上发挥出弥补政府失灵和参与社会治理尤其是环境治理方面的作用。尽管从目前的立法与司法 实践来看，环保组织在环境民事公益诉讼中存在很多困难，但通过制度设计向环保组织赋权，能够给予它更多的空间，帮助环保组织走出困境，保障环保组织在环境民事公益诉讼中充分发挥作用，提升环境治理水平，从而实现环境质量的不断提高。
[1] 葛枫. 2016年社会组织环境公益诉讼实践概览与制度完善建议.环境法评论，2018,1
[[2]] 葛枫.我国环境公益诉讼历程及典型案例分析.社会治理,2018,2
[[3]] 张峰.环保社会组织环境公益诉讼起诉资格的“扬”与“抑”.中国人口.资源与环境,2015,3,171-178
[[4]] 崔爱鹏.社会组织提起环境公益诉讼的困境与出路研究.学习论坛，2017,9
[[5]] 巩固.大同小异抑或貌合神离?中美环境公益诉讼比较研究.比较法研究,2017,2，105-125
[[6]] 李阳.吕忠梅代表呼吁环境公益诉讼亟待制度保障 [N]人民法院报，2015-03-04
[[7]] 信春鹰主编．中华人民共和国环境保护法释义［M］．北京: 法律出版社，2014
[[8]] 马腾.我国环境公益诉讼制度完善研究--对常州毒地案一审判决的法理思考.中国政法大学学报,2017,4
[[9]] 傅贤国.环境民事公益诉讼证明责任分配研究[J].甘肃政法学院学报，2015，(3):70-72.
[[10]] 柯坚，吴隽雅．检察机关环境公益诉讼原告资格探析［J］．吉首大学学报( 社会科学版),2016,6．
[[11]] 吕忠梅.环境司法理性不能止于“天价”赔偿: 泰州环境公益诉讼案评析［J］.中国法学，2016，3．
[[12]] 周晗隽,姚贝.环境公益诉讼激励机制比较研究———以美、印两国为参考[J].环境保护,2016,(16):73-76.
[[13]] 陈泉生,秘明杰: 《环境公益诉讼代表之环保组织运行体制研究》，《中国社会科学院研究生院学报》，2015 ，1
